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完善預算績效信息公開報告制度
2018年03月21日 14:08 來源:經濟參考報 作者:趙早早 字號
關鍵詞:績效評價;預算;社科評論

內容摘要:公開信息并接受社會監督,使部門預算執行及其結果變得越來越透明,一定程度上促使各部門更積極地思考財政資金績效管理問題,促進其積極推動預算績效管理制度建設。

關鍵詞:績效評價;預算;社科評論

作者簡介:

  公眾通過閱讀部門預算績效信息,包括較為詳細的項目績效評價報告,能夠了解到更多的項目執行與評價過程信息,這有助于公眾理解中央政府及其各部門的目標與職能,了解重點項目的目標與范圍、執行過程等基本情況,為提高公眾監督創造有利條件。

  公開信息并接受社會監督,使部門預算執行及其結果變得越來越透明,一定程度上促使各部門更積極地思考財政資金績效管理問題,促進其積極推動預算績效管理制度建設。

  有效公開有助于中央政府及其各部門展示工作成效。預算績效管理的核心,是促進政府及其部門合理利用有限財政資金更好地為公眾服務。做得好的政府及其部門,通過預算績效信息公開的方式,可以很好地向社會和公眾展示成果,為贏得廣泛支持奠定良好基礎。

  李克強總理在提交給十三屆全國人大一次會議審議的政府工作報告中,提出要進一步落實全面預算績效管理工作。財政部部長肖捷也在政府預算報告中明確指出,2018年要進一步完善預算績效報告制度,向公眾公開的績效信息應該更全面、規范、完整、透明、及時。如何落實中央政策要求,向人民交出滿意的答卷?這是一個緊迫和重要的問題。針對2017年中央政府部門在決算報告中公布的預算績效信息展開內容分析,將有助于理解現狀、發現問題、完善工作。

  中央政府部門預算績效信息公開內容

  2017年,共有104個中央政府部門首次在部門決算報告中,向社會公開2016年開展事后預算績效評價和管理的基本情況。104個中央政府部門包括國務院辦公廳、國務院組成部門、國務院直屬機構、國務院辦事機構、國務院直屬事業單位、國務院部委管理的國家局、議事協調機構。公開內容包括以下幾個方面:

  第一,按照績效評價對象來看,中央政府部門績效評價主要以部門具體完成的項目為評價對象;也有個別部門選擇以二級機構整體為評價對象。

  第二,從評價的主體來看,包含財政部和其他部門,以及由財政部或其他部門委托的第三方評價機構。具體來看,一是“自我評價”,即以部門為評價主體而開展的績效評價;二是“財政部委托第三方開展的重點項目評價”,即以財政部為評價主體同時由財政部委托市場第三方,由第三方具體組織對各部門的績效評價工作。在此類評價工作中,評價對象往往是一些財政部選擇的重點項目。在選擇哪些項目方面,財政部擁有較大的決定權。2016年,財政部選擇35個重點項目開展第一類評價工作,涉及資金3000多億元,其中有7個項目及其績效評價結果和報告隨同部門決算報告一起公開。三是“部門委托第三方開展的重點項目評價”,即由各中央職能部門自己委托第三方評價機構開展的績效評價,部門自己在選擇被評價項目方面擁有絕對的自主權。

  第三,從報告發布的重要內容來看,各部門在決算報告中,首次專列“預算績效管理情況”板塊,對各自2016年預算績效管理情況進行介紹,并對項目績效評價結果展開分析。按照《預算法》和財政部門的要求,部門決算報告中的預算績效信息內容主要包括部門預算績效評價與管理的實施過程、有代表性項目或部門績效評價結果、未來進一步完善和改進的計劃與措施。

  中央部門預算績效信息公開的主要特征

  對104份中央部門預算績效信息的報告文本進行深度內容分析發現:

  第一,從被評價的財政資金類型來看,以一般公共預算項目和資金為主,涉及很少量政府性基金的項目和資金。具體來看,被納入部門自我評價(即評價主體是各職能部門)范圍的一般公共預算一級項目總數是1209個,涉及二級項目25336個,資金總規模達到32,269,347.85萬元;政府性基金預算項目共670個,資金總規模達1,214,288.9萬元;單位整體一般公共預算支出評價,被評價的單位數量總數是37個,資金總規模為120,526.84萬元。104個部門中只有1個部門(中國民用航空局)公布了政府性基金的自評價項目數量和資金規模,1個部門(中國紅十字總會)公布了政府性基金自評價的項目規模,其余102個部門均未公布政府性基金的績效情況。另外,有10個部門公布了下屬單位整體支出績效自評價信息,其中有8個部門同時公布了實施單位整體支出績效評價的單位數量和所涉及的一般公共預算資金規模。

  第二,從報告中可以看到“自我評價覆蓋率”的情況存在一定差異,其中“自我評價覆蓋率”是指“已完成‘自我評價’的項目數/本部門所有項目數”。在104個部門中,有85%的部門(88個)在績效報告中同時公布了一般公共預算項目“自我評價”的項目總數和資金總量。有61個部門(占所有績效公開部門的59%)在報告中公布:“本部門已對部門預算中所有的一般公共預算項目實施績效‘自我評價’,實現項目全覆蓋,即‘自我評價率’達到100%”。10個部門主動公布本部門尚未對全部項目實施“自我評價”,除國家機關事務管理局和全國政協辦公廳的“自我評價覆蓋率”分別是46%和56%之外,其余部門的“自我評價覆蓋率”都在80%以上。另有33個部門在報告中沒有明確報告“自我評價覆蓋率”,也尚未闡明原因。

  第三,從自我評價結果的報告內容來看,各部門報告翔實程度存在很大差異。104個部門中,有87個部門有選擇地公布1個或2個“自我評價”項目績效信息。其中,61個部門所公布的自我評價項目績效信息包含了“項目及其績效情況簡介”、“自我評價發現的主要問題”、“下一步需要改進的內容”三類最基本內容;16個部門公布其中一項或兩項內容。值得特別關注的是,仍有17個部門沒有在報告中公布關于自我評價的任何信息。

  第四,重點項目績效信息公開的內容,因評價主體不同而存在較大差異。以財政部為主體的第一類重點項目績效評價報告的內容相對完整和規范,部門將其納入公開范圍后,主要包含項目基本情況(背景、目標、內容、財政資金執行情況)、項目績效評價情況(評價指標體系、評價方法及實施)、評價結果分析(投入、過程、產出、效果)等。然而,以部門為主體的第二類重點項目績效評價報告,盡管也是委托了第三方績效評價機構,但公開的報告信息,其完整度和規范性就不如第一類好,且部門之間的差異也非常大。具體分析發現,在104個部門中,共有66個部門公布了第二類重點項目績效評價的項目數和所涉及的資金規模,即267個項目,涉及一般公共預算資金7,374,371.55萬元。其中,僅有15%的部門(10個)公布了部分重點項目績效評價報告的具體內容,包括五類信息:項目立項基本情況、項目目標、績效評價工作情況、績效評價方法/指標體系、績效評價結果等信息。

  完善預算績效信息公開的政策建議

  中央政府及其各部門這種主動、積極向公眾公開透明預算績效信息的做法是非常值得肯定的。一方面,績效信息公開有助于公眾了解中央政府及其各部門工作。公眾通過閱讀部門預算績效信息,包括較為詳細的項目績效評價報告,能夠了解到更多的項目執行與評價過程信息,這有助于公眾去理解中央政府及其各部門的目標與職能,也有機會使公眾了解重點項目的目標與范圍、執行過程等基本情況、甚至包括預算執行效果等信息,為提高公眾監督創造有利條件。另一方面,中央政府及其部門主動報告項目績效信息,實際上也激發了中央政府及其各部門的潛能,督促他們更謹慎地使用公共資金。公開信息并接受社會監督,使部門預算執行及其結果變得越來越透明,這必然給各職能部門造成新的壓力,一定程度上促使各部門更積極地思考財政資金績效管理問題,促進其積極推動預算績效管理制度建設。最后,有效公開有助于中央政府及其各部門展示工作成效。預算績效管理的核心,是促進政府及其部門合理利用有限財政資金更好地為公眾服務。做得好的政府及其部門,通過預算績效信息公開的方式,可以很好地向社會和公眾展示成果,為贏得廣泛支持奠定良好基礎。

  公開本身不是目的,目的是讓公眾了解政府花錢的實際效果,充分發揮社會監督作用。在預算績效信息公開過程中,政府及其部門作為公開主體掌握絕對的信息優勢,政府把握著公開什么、向誰公開、公開程度等核心標準,而公眾則是接受者。所以,政府及其部門必須重視公開目標的達成,盡可能促成公眾正確地理解公開信息。

  既然預算績效信息公開的目的是為了通過公開報告的形式讓社會和公眾了解并理解信息內容,接受廣泛監督,提高公共資源的使用績效。那么,未來中央政府預算績效信息透明化需要從內容、質量、傳播渠道三個向度上不斷完善,逐步建立正式的預算績效信息公開報告制度。具體來講:

  第一,“讓績效報告和信息更易理解”,增加年度中央部門預算績效評價宏觀背景介紹。由財政部門統一發布年度部門預算績效評價工作背景和標準的解釋說明,包括核心概念解析、“自評價”標準和流程、“重點項目績效評價”標準和流程等。

  第二,完善自我評價公開內容,嘗試擴大自我評價項目績效信息公開范圍,可以通過列表形式公開所有自我評價項目基本信息(立項目標、預算規模、預算執行績效等),重點增加闡述項目績效結果與部門履行職能之間關系的說明。

  第三,擴大重點項目績效評價信息公開力度。下一年度,提倡每個中央政府部門在第二類重點項目中選擇1或2個項目公開績效評價信息。各部門可參照財政部主導評價的第一類重點項目績效評價信息的公開內容和結構,主動公開由其部門自己主導評價的重點項目績效信息。

  第四,增加多年期項目績效評價結果的歷史比較信息,對于多年期的項目或者已設立多年的重點項目,可以2016年度績效信息為基年信息,進行持續評價和績效結果比較。

  第五,重視重點項目的成本核算與管理問題,通過政府會計等相關制度改革,逐漸在項目成本與結果之間建立起合理、可行的聯系,進而為預算決策提供更多有用的數據和信息。

  第六,重視績效評價結果對未來年度預算決策和分配結果、預算管理和項目管理的正向影響。績效評價信息公開的目的不應該僅僅是獎優罰劣和削減預算,重點應該落在不斷推動預算管理制度改革,完善管理過程、提高績效管理能力、培育講求績效的文化。

  第七,從傳播渠道和方式來講,為了便于公眾獲取信息,建議財政部門整合部門績效評價與管理信息,通過統一的渠道進行發布。

  (作者系中國社會科學院中國特色社會主義理論研究中心副研究員)

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姓名:趙早早 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:禹瑞麗)
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